El Embargo De Los Bienes Patrimoniales De Las Entidades Locales

El Embargo De Los Bienes Patrimoniales De Las Entidades Locales


Por Igor Kokorev, abogado especializado en Derecho Mercantil

1 Introducción
El objeto de este artículo no es otro que poner de relieve la problemática de la ejecución de sentencias que condenan a las Entidades Locales a abonar cantidades líquidas, derivada del privilegio de inembargabilidad de la Administración.
Se trata de una materia relativamente compleja, porque la normativa relativa a la ejecución de sentencias de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa (la "LJCA"), no contempla expresamente la posibilidad de embargar bienes del patrimonio de la Administración.
No obstante, la LJCA es de entrada en vigor posterior al cambio operado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la extensión del privilegio de inembargabilidad de la Administración local y no es ajena, como lo demuestra la Exposición de Motivos de la LJCA, al nuevo panorama creado por dicha jurisprudencia constitucional.
Todas estas cuestiones serán analizadas con mayor detalle en el curso de este estudio. Sin embargo, la pregunta fundamental a la que intentaremos contestar es cómo se pueden integrar los razonamientos del Tribunal Constitucional, incorporados ya en la normativa en materia de Haciendas Locales, modificada de forma relativamente reciente, en el procedimiento de ejecución de sentencias que condenan a la Administración al pago de cantidades líquidas de la LJCA.
A este fin, examinaremos (i) la normativa relativa a la ejecución de sentencias que condenan a la Administración Pública, (ii) el privilegio de inembargabilidad, (iii) la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con el mismo, y (iv) la situación actual de dicho privilegio.
Antes de proceder con nuestro análisis, conviene precisar que este artículo se centra sobre todo en el ámbito de las corporaciones locales, sin perjuicio de que el modesto examen de la situación que aquí se realiza podría ser parcialmente aplicable a la Administración estatal y a la Administración autonómica.
2 La normativa relativa a la ejecución de sentencias que condenan a la Administración Pública
En primer lugar, procede examinar la ejecución de sentencias en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, teniendo en cuenta siempre que dicha ejecución normalmente se lleva a cabo por la propia Administración (autotutela ejecutiva), lo que constituye una diferencia fundamental con la Jurisdicción Civil, en la que son los jueces y tribunales los que ejecutan sus propios fallos.
En concreto, la LJCA regula en su capítulo IV la ejecución de sentencias. Los principales hitos de la ejecución son los siguientes:
(i) Una vez la sentencia deviene firme, se comunica al órgano que hubiera realizado la actividad objeto de recurso en el plazo de 10 días, para que en el mismo plazo la "lleve a puro y debido efecto" (artículo 104.1).
(ii) Transcurridos dos meses desde la comunicación anterior, cualquier parte podrá instar la ejecución forzosa de la sentencia (artículo 104.2).
(iii) Mientras en las sentencias que condenan a la Administración a realizar una determinada actuación o a dictar un acto, el Juez o Tribunal, en caso de incumplimiento, puede ejecutarla por sus propios medios o requerir la colaboración de la Administración (artículo 108 de la LJCA), en las sentencias condenatorias al pago de cantidad líquida no existe tal posibilidad de ejecución subsidiaría por el propio órgano jurisdiccional.
(iv) El artículo 106 de la LJCA, que contempla expresamente el caso de las sentencias que condenan a la Administración al pago de cantidades líquidas, dispone:
"1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial."
Así, se impone un límite de tres meses para concluir el procedimiento de modificación presupuestaria para impedir que la ejecución se dilate indefinidamente en el tiempo. Sin embargo, es importante subrayar que es la propia Administración la que en todos los casos realiza el pago, sin que se prevea expresamente la posibilidad de que el órgano jurisdiccional ejecuté los bienes o derechos de la Administración para dar cumplimiento a la sentencia una vez concluido dicho plazo.
(v) Finalmente, el artículo 112 de la LJCA establece que "Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado". Además, el mismo artículo prevé la imposición de multas coercitivas a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, hasta la completa ejecución del fallo judicial.
Esto es, en último término la garantía de la ejecución de la sentencia, cuando no es posible la ejecución por el propio órgano jurisdiccional ?en todo caso en las sentencias que condenen a la Administración al pago de cantidades líquidas-, es la responsabilidad personal del funcionario que la debe llevar a pleno efecto.
Pues bien, este sistema presenta evidentes limitaciones, sobre todo en el caso de condenas a la Administración al pago de cantidades líquidas.
El problema de mayor envergadura es que no existe una relación directa entre el cumplimiento del fallo, que consiste en el pago de la cantidad líquida, y la multa coercitiva impuesta al funcionario, al contrario de lo que ocurre, por ejemplo, con la constitución de un embargo en la vía jurisdiccional civil. En otras palabras, mediante la coerción al funcionario, no se satisface el derecho a la tutela judicial efectiva del particular, que se concreta en el cumplimiento del fallo, sino que meramente se intenta incentivar ésta de forma indirecta. No se trata propiamente de una ejecución forzosa de la sentencia; en puridad, sigue siendo una ejecución voluntaria de la Administración.
A mayor abundamiento, conviene tener en cuenta que la imposición de una multa coercitiva implica la previa incoación de un procedimiento administrativo sancionador, lo que supone una mayor dilación en el tiempo de la ejecución de la sentencia, además de todas las complicaciones que pueden surgir durante el mismo, en particular en relación con la delimitación de la autoridad, funcionario o agente de la Administración responsable.
En definitiva, la regulación de la LJCA de la ejecución de sentencias que condenan a la Administración al pago de cantidades líquidas no es adecuada para asegurar el cumplimiento del fallo, sobre todo cuando se compara con la ejecución de sentencias en la Jurisdicción Civil.
3 El privilegio de inembargabilidad de la Administración
El problema que acabamos de ver nace del privilegio de inembargabilidad de la Administración, que consiste en la prohibición de los jueces y tribunales de ejecutar bienes y derechos de la Administración.
Para situar en el contexto adecuado esta situación conviene realizar previamente un breve análisis de la norma sobre los bienes absolutamente inembargables que contiene el artículo 605 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (la "LEC"). Según dicho artículo:
"No serán en absoluto embargables:
1º Los bienes que hayan sido declarados inalienables
2º Los derechos accesorios, que no sean alienables con independencia del principal.
3º Los bienes que carezcan, por sí solos, de contenido patrimonial.
4º Los bienes expresamente declarados inembargables por alguna disposición legal [el subrayado es nuestro]."
En efecto, esta disposición no contiene una lista cerrada y contempla la posibilidad de que se determinen legalmente clases de bienes adicionales para añadirlas a la enumeración anterior. Además, establece el artículo que los bienes inalienables son inembargables en todos los casos.
En este sentido y en primer lugar, el artículo 132 de la Constitución dispone:
"La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad, así como su desafectación."
Con la fórmula del "principio de inalienabilidad" el legislador constituyente declara absolutamente inembargables los bienes de dominio público y los comunales. Sin embargo, no se pronuncia sobre los bienes patrimoniales de la Administración Pública, delegando esta posibilidad en el legislador ordinario.
Cabe distinguir dos posturas distintas del legislador ante el privilegio de inembargabilidad de los bienes patrimoniales de la Administración, la anterior y la posterior, respectivamente, a la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio (la "STC 166/1998"). Procederemos ahora a examinar el régimen legal previo al cambio operado por la STC 166/1998.
Así, con anterioridad a la STC 166/1998, el artículo 18 del Decreto 1022/1964, de 15 abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado (el "Decreto 1022/1964") disponía: